發(fā)改產業(yè)[2017]19號
國務院有關部門，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化主管部門：
食品工業(yè)是“為耕者謀利、為食者造福”的傳統(tǒng)民生產業(yè)，在實施制造強國戰(zhàn)略和推進健康中國建設中具有重要地位。當前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，供給側結構性改革處在關鍵期，小康社會建設處在決勝階段，為貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，加快食品行業(yè)發(fā)展，推動食品工業(yè)轉型升級，滿足城鄉(xiāng)居民安全、多樣、健康、營養(yǎng)、方便的食品消費需求，促進農業(yè)增效、農民增收、農村發(fā)展，培育形成經(jīng)濟發(fā)展新動能，現(xiàn)提出“十三五”期間食品工業(yè)發(fā)展意見。
一、現(xiàn)狀與形勢
“十二五”期間，食品工業(yè)發(fā)展取得了突出成績。主要表現(xiàn)在：一是產業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，支柱地位不斷提升。2015年，規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)39647家，實現(xiàn)主營業(yè)務收入11.35萬億元，比2010年增長了87.3%，年均增長13.4%；主營業(yè)務收入占全國工業(yè)的比重從2010年的8.7%提升到10.3%。二是標準法規(guī)體系不斷完善，食品安全保持較好水平。修訂了《食品安全法》，發(fā)布了新的食品安全國家標準501項。食品安全示范城市和農產品質量安全示范縣創(chuàng)建成效顯著，食品安全風險監(jiān)測能力和保障水平逐步提升。2015年，國家食品質量安全監(jiān)督抽檢合格率達96.8%。三是科技創(chuàng)新取得積極進展，技術裝備水平持續(xù)提高。在食品非熱加工、包裝材料、在線監(jiān)控等領域突破了一批關鍵共性技術，部分成果達到國際先進水平，自主創(chuàng)新能力明顯增強。屠宰加工、飲料灌裝、乳制品加工等重點領域裝備技術進步加快推進，信息化、智能化水平不斷提升。四是區(qū)域發(fā)展協(xié)調性增強，綠色發(fā)展水平不斷提高。東部地區(qū)繼續(xù)處于領先和優(yōu)勢地位，中部地區(qū)利用農業(yè)資源稟賦推動食品工業(yè)快速發(fā)展，中、西部地區(qū)食品工業(yè)增加值比重增加。食品工業(yè)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，資源綜合利用水平進一步提高，節(jié)能減排取得積極成效。
但是，食品工業(yè)發(fā)展中還存在一些突出問題：一是食品質量安全水平與人民群眾期望尚存差距。源頭污染問題突出，部分食用農產品存在超標使用農獸藥和濫用添加劑現(xiàn)象，食品冷鏈物流建設滯后，食品生產加工銷售過程質量安全問題時有發(fā)生，食品質量安全隱患依然存在。二是高品質食品有效供給不足。隨著食品消費結構升級和生活方式的變化，消費者對食品的方便性、營養(yǎng)化和安全水平更加關注，但高品質食品供應與市場需求不相匹配，難以很好適應消費變化，消費者信賴的自主知名品牌不多。三是科技創(chuàng)新能力不強。食品工業(yè)基礎研究薄弱，產學研用結合不緊密，加工技術儲備不足。重大技術和高端裝備依賴進口，自主研發(fā)水平較低。四是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平較低。部分行業(yè)副產物綜合利用率不高，部分產品單位能耗、水耗和污染物排放仍然較高，節(jié)能減排壓力加大。
今后一個時期，食品工業(yè)發(fā)展挑戰(zhàn)和機遇并存。從國際上看，世界經(jīng)濟復蘇乏力，食品跨國集團加快全球布局，不斷提升核心競爭能力，對我國食品產業(yè)發(fā)展帶來一定影響和挑戰(zhàn)。另一方面，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，以及各種國際貿易協(xié)定的簽訂，對外投資環(huán)境不斷改善，有利于我國食品企業(yè)加快實施“走出去”戰(zhàn)略。從國內來看，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，一方面增長預期放緩，人力、土地、環(huán)境資源保護等綜合成本不斷上升，食品工業(yè)保持高速發(fā)展難度加大。另一方面，食品消費需求呈剛性增長態(tài)勢，隨著消費結構升級，消費者對食品的營養(yǎng)與健康要求更高，品牌意識不斷增強，食品工業(yè)發(fā)展模式將從量的擴張向質的提升轉變。
二、總體要求
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，圍繞提升食品質量和安全水平，以滿足人民群眾日益增長和不斷升級的安全、多樣、健康、營養(yǎng)、方便食品消費需求為目標，以供給側結構性改革為主線，以創(chuàng)新驅動為引領，著力提高供給質量和效率，推動食品工業(yè)轉型升級、膳食消費結構改善，滿足小康社會城鄉(xiāng)居民更高層次的食品需求。
（二）基本原則
誠信為本、安全為基。強化企業(yè)質量安全主體責任，加強食品全產業(yè)鏈質量安全管理，健全食品安全誠信自律制度。營造良好市場環(huán)境，提高食品監(jiān)管能力。實施品牌提升行動，強化食品品牌建設，培育國際品牌。
科技支撐、創(chuàng)新驅動。發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐作用，著力推進食品工業(yè)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新及創(chuàng)新示范，促進創(chuàng)新成果產業(yè)化，加快管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，積極培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)。
集約高效、綠色循環(huán)。著力化解過剩產能，加快培育先進產能。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高精深加工和副產物綜合利用水平，推進清潔生產和節(jié)能減排，促進食品制造綠色化，提高能源利用效率，實現(xiàn)食品工業(yè)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。
協(xié)調推進、融合發(fā)展。加快推進新一代信息技術在食品工業(yè)領域的深度應用，提升產業(yè)發(fā)展質量和管理水平。健全食品產業(yè)鏈，推進食品工業(yè)轉型升級與關聯(lián)產業(yè)交融互動，促進一二三產業(yè)融合協(xié)調發(fā)展。
內外統(tǒng)籌、開放合作。統(tǒng)籌用好國際國內兩種資源，構建渠道多元、供給穩(wěn)定的進口保障體系，支持食品企業(yè)“走出去”，加強與“一帶一路”沿線國家的合作，推動形成互惠互利格局，提升食品工業(yè)開放發(fā)展水平。
（三）主要目標
到2020年，食品工業(yè)規(guī)模化、智能化、集約化、綠色化發(fā)展水平明顯提升，供給質量和效率顯著提高。產業(yè)規(guī)模不斷壯大，產業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化，規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入預期年均增長7%左右；創(chuàng)新能力顯著增強，“兩化”融合水平顯著提升，新技術、新產品、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)；食品安全保障水平穩(wěn)步提升，標準體系進一步完善；資源利用和節(jié)能減排取得突出成效，能耗、水耗和主要污染物排放進一步下降。
三、主要任務
（一）改善供給結構，提高供給質量
優(yōu)化產品結構。積極推進傳統(tǒng)主食及中式菜肴工業(yè)化、規(guī)?；a，深入發(fā)掘地方特色食品和中華傳統(tǒng)食品。開展食品健康功效評價，加快發(fā)展嬰幼兒配方食品、老年食品和滿足特定人群需求的功能性食品，支持發(fā)展養(yǎng)生保健食品，研究開發(fā)功能性蛋白、功能性膳食纖維、功能性糖原、功能性油脂、益生菌類、生物活性肽等保健和健康食品，并開展應用示范。
提升產品品質。進一步健全標準體系，加快推進食品安全國家標準的清理整合，開展重點品種和領域的標準制（修）訂，推動食品添加劑等標準與國際標準接軌。鼓勵地方根據(jù)實際需要完善地方特色食品標準，引導企業(yè)建立和完善標準自我聲明制度。強化食品生產經(jīng)營者主體責任，推動建立自身食品安全制度規(guī)范。引導企業(yè)建立食品安全可追溯制度，搭建基于標識解析等技術的質量追溯信息化平臺，形成上下游產業(yè)食品質量安全可查詢可控制可追究的追溯體系和責任機制。鼓勵企業(yè)按照良好生產經(jīng)營規(guī)范組織生產，實施危害分析與關鍵控制點等食品安全管理體系。建立健全食品安全誠信自律制度，探索建立食品工業(yè)企業(yè)誠信檔案，引導食品工業(yè)企業(yè)依法誠信經(jīng)營。
強化品牌建設。引導企業(yè)增強品牌意識，鼓勵食品企業(yè)加強品牌建設，夯實品牌發(fā)展基礎，提升產品附加值和軟實力，打造百年食品品牌。創(chuàng)新商業(yè)模式，加強與大型電商品牌對接，拓寬銷售渠道。推動中華老字號及地方老字號食品傳承升級，開發(fā)適應市場需求變化的新產品。鼓勵知名食品品牌企業(yè)開展國際交流活動，建設海外營銷渠道，支持品牌企業(yè)參加國際展覽展銷，開拓海外市場。積極挖掘新的品牌資源，逐步形成一批具有較強品牌影響力的產品和知名企業(yè)。
（二）優(yōu)化產業(yè)結構，促進轉型升級
完善產業(yè)組織體系。支持大型企業(yè)做優(yōu)做強，鼓勵企業(yè)兼并重組，建立海外原料和加工基地，重點培育具有國際競爭力的大型食品工業(yè)企業(yè)集團；引導中小型企業(yè)做優(yōu)做精，鼓勵小型企業(yè)采用先進適用技術和設備，形成大型骨干企業(yè)支撐力強、中小型企業(yè)特色鮮明的協(xié)調發(fā)展格局。
優(yōu)化區(qū)域布局。推動東部地區(qū)食品工業(yè)加快轉型升級，采用先進技術和裝備，更好滿足食品消費升級需求。鼓勵中西部地區(qū)充分利用當?shù)貎?yōu)勢資源，鞏固食品工業(yè)支柱產業(yè)地位。支持東北地區(qū)食品工業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展綠色優(yōu)質食品，打造成為支持新一輪東北地區(qū)老工業(yè)基地振興的支柱產業(yè)。
推動特色食品加工示范基地建設。在原料資源富集地區(qū)，選擇一批已初具規(guī)模、地方特色突出的食品產業(yè)園區(qū)，以知名品牌和龍頭企業(yè)為引領，開展集食品研發(fā)創(chuàng)新、檢測認證、包裝印刷、冷鏈物流、人才培訓、工業(yè)旅游、集中供熱、污水集中處理等為一體的現(xiàn)代食品工業(yè)示范基地建設，提高基礎設施和公共服務水平，使關聯(lián)企業(yè)集聚發(fā)展、土地集約使用、產品質量集中監(jiān)管，促進食品產業(yè)轉型升級。
推進綠色制造。探索資源節(jié)約和環(huán)境友好的食品工業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式，支持食品加工園區(qū)的循環(huán)化改造，引導企業(yè)建設綠色工廠，加快應用節(jié)水、節(jié)能、節(jié)糧等高效節(jié)能環(huán)保技術裝備。強化資源循環(huán)利用，鼓勵企業(yè)加強副產物二次開發(fā)利用，提高資源綜合利用水平。嚴格落實國家“去產能”有關政策，依法加快淘汰污染嚴重、能耗水耗超標的落后產能。
加強產業(yè)鏈建設。支持骨干食品企業(yè)延伸產業(yè)鏈條，推進原料生產、加工物流、市場營銷等環(huán)節(jié)融合發(fā)展。鼓勵食品企業(yè)發(fā)展訂單農業(yè)，推進原料專業(yè)化、標準化、規(guī)?；?、優(yōu)質化生產，建立穩(wěn)定的食品原料生產基地。健全食品冷鏈物流建設和運行標準，提高冷鏈物流效率和水平。
（三）強化創(chuàng)新驅動，加快“兩化”融合
強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。健全技術創(chuàng)新的市場導向機制，突出食品企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導作用，打造一批具有國際競爭力的創(chuàng)新型食品領軍企業(yè)。健全有利于企業(yè)創(chuàng)新的資助機制，支持有條件的企業(yè)設立高水平研發(fā)機構，構建以企業(yè)為主體、產學研用一體的技術創(chuàng)新體系，引導各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，不斷增強企業(yè)創(chuàng)新動力、創(chuàng)新活力、創(chuàng)新實力，提高協(xié)同創(chuàng)新水平。
推動產業(yè)科技發(fā)展。重點圍繞食品加工制造、機械裝備、質量安全、冷鏈物流、營養(yǎng)健康等主要領域，通過實施國家重點研發(fā)計劃等，從基礎前沿、重大關鍵共性技術到應用示范全鏈條創(chuàng)新設計，強化原始創(chuàng)新能力，依靠科技創(chuàng)新推動食品產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
完善創(chuàng)新服務體系。圍繞食品基礎研究、重大技術應用、關鍵裝備自主化、創(chuàng)新成果產業(yè)化開發(fā)等，加強技術攻關，加快突破食品制造、流通等領域關鍵共性技術。構建以國家級創(chuàng)新平臺為龍頭，以地方和企業(yè)等各類食品技術創(chuàng)新中心為基礎的資源共享、開放合作創(chuàng)新平臺體系。依托現(xiàn)有交易場所開展食品技術和知識產權交易，完善食品工業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務體系。搭建面向中小微企業(yè)的低成本、便利化、開放式創(chuàng)新服務平臺，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務與投資相結合的開放式服務載體。
推進“兩化”深度融合。加快工業(yè)云、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術在食品工業(yè)研發(fā)設計、生產制造、流通消費等領域的應用。加快推進個性化定制和柔性化制造，鼓勵重點行業(yè)企業(yè)建設數(shù)字化車間，開展食品制造智能工廠建設試點示范，提高智能化水平。支持骨干食品企業(yè)擴大追溯體系覆蓋面，實現(xiàn)食品“從農田到餐桌”全過程可追溯。
培育發(fā)展新業(yè)態(tài)新模式。推動食品工業(yè)與教育文化、健康養(yǎng)生深度融合，鼓勵發(fā)展食品工業(yè)旅游、制造工藝體驗、產品設計創(chuàng)意等新業(yè)態(tài)。規(guī)范發(fā)展電子商務，推廣在線交易、電子支付及線上線下的一體化集成，創(chuàng)新電子商務與食品工業(yè)的集成應用模式。要圍繞食品產業(yè)發(fā)展重大任務，推動社會力量發(fā)展多層次多樣化生產性服務，為食品產業(yè)發(fā)展提供有力支撐。
（四）統(tǒng)籌國內國外，擴大開放合作
健全對外開放新體制。加快探索食品工業(yè)對外資準入前國民待遇加負面清單管理制度，完善外商投資國家安全審查制度。積極參與國際標準制（修）訂，推動我國食品標準與國際先進標準接軌，積極開展食品農產品認證國際互認合作。發(fā)揮貿易投資促進機構、行業(yè)協(xié)（商）會等作用，提高我國企業(yè)在國際食品貿易中的地位和影響。
增強“走出去”能力。緊密結合“一帶一路”戰(zhàn)略，鼓勵食品企業(yè)采取設立境外辦事處和技術中心等多種方式“走出去”，支持加工企業(yè)到海外建立糧油、乳制品、肉制品等重要食品原料基地。鼓勵開展對目標國法律、政策、標準、貿易規(guī)則等研究和服務，支持有實力的企業(yè)通過并購、合資等方式進入海外食品加工和研發(fā)領域，拓展營銷網(wǎng)絡，深度融入全球食品產業(yè)鏈。
提高“引進來”水平。結合食品工業(yè)轉型升級，支持企業(yè)引進國外食品工業(yè)智能化、集約化綠色制造技術和裝備，鼓勵外資進入營養(yǎng)健康食品制造、天然食品添加劑開發(fā)生產、食品加工副產物綜合利用等領域，合作研發(fā)新技術、新產品、新裝備。適度擴大優(yōu)質食品進口，優(yōu)化食品及原料進口結構，滿足不斷升級的食品消費需求。
（五）增強監(jiān)管能力，提高安全水平
完善食品安全法規(guī)標準。加快修訂出臺《食品安全法實施條例》，制（修）訂食品標識管理、食品安全事件調查處理、食品安全信息公布、食品安全全程追溯、誠信體系建設、進出口食品安全監(jiān)督管理等方面的法規(guī)及規(guī)章制度。制（修）訂食品安全國家標準、檢驗方法標準等，加快與國際標準對接。完善食品安全“黑名單”、“紅名單”制度，對列入“黑名單”的企業(yè)給予嚴厲懲罰和重點監(jiān)管，列入“紅名單”的企業(yè)給予國家優(yōu)惠政策的優(yōu)先和重點支持，形成失信聯(lián)合懲戒、守信聯(lián)合激勵機制。
強化食品產業(yè)鏈全程監(jiān)管。建立統(tǒng)一權威的食品安全監(jiān)管體制，加強部門聯(lián)動、協(xié)調配合，提高監(jiān)管工作的系統(tǒng)性、協(xié)調性和一致性。強化食用農產品質量安全源頭治理，實施專項治理工程，推進農業(yè)投入品的規(guī)范化管理和安全使用，健全食用農產品產地環(huán)境質量監(jiān)測和評價機制，保護食用農產品產地環(huán)境。規(guī)范加工制造、倉儲物流、批發(fā)零售、進出口等各環(huán)節(jié)的生產經(jīng)營行為。實施食品安全監(jiān)管行動計劃，全面加強現(xiàn)場檢查，實現(xiàn)食品安全抽檢品種全覆蓋，強化食品安全治理整頓，全面保障食品質量安全。
提升食品安全監(jiān)管和技術支撐能力。推動食品安全檢驗檢測資源整合，構建科學高效的食品安全檢測體系。健全食品安全風險交流制度，提升風險監(jiān)測和風險評估水平。強化食品安全應急處置能力，完善突發(fā)事件應急處理和追究機制。加強基層監(jiān)管能力建設，提高食品安全監(jiān)管基層機構執(zhí)法裝備標準化配備率，有效改善基層基礎設施條件。健全基層食品安全監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化、標準化管理制度，規(guī)范監(jiān)管職責、任務、程序、標準，提升食品安全監(jiān)管規(guī)范化管理水平。
四、保障措施
（一）營造食品工業(yè)良好發(fā)展環(huán)境
提高政府公共服務能力和水平，優(yōu)化行政審批流程，為企業(yè)提供優(yōu)質公共服務。推進管理部門信息共享、監(jiān)管互認，對信用記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)督檢查頻率，激勵企業(yè)誠信守法行為。加強知識產權保護，加大對專利、產品標識、商業(yè)秘密等方面侵權假冒的打擊力度，降低企業(yè)維權成本。依法確定收費范圍，規(guī)范服務收費行為，合理降低經(jīng)營性服務收費標準，清理各種不合理收費。加強市場、價格、安全等方面的監(jiān)管，形成有利于企業(yè)、行業(yè)、產業(yè)良性發(fā)展格局。
（二）完善食品工業(yè)支持政策
發(fā)揮財政資金導向作用，通過國家科技計劃支持食品工業(yè)基礎研究、關鍵共性技術開發(fā)及關鍵裝備自主化等。落實企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策，支持企業(yè)加大研發(fā)投入。充分利用現(xiàn)有資金渠道，重點支持食品行業(yè)重大技術改造、食品工業(yè)“三品”戰(zhàn)略和特色食品加工示范基地建設等。落實《享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的農產品初加工范圍（試行）》，穩(wěn)妥推進農產品增值稅進項稅額核定扣除試點。鼓勵企業(yè)通過租賃方式流轉農民承包土地經(jīng)營權，建設專用食品原料生產加工基地，推動一二三產業(yè)融合發(fā)展。積極拓寬融資渠道，引導金融機構加大對食品工業(yè)企業(yè)的信貸支持。
（三）加強人才隊伍建設
加大專業(yè)人才培養(yǎng)及創(chuàng)新團隊建設，鼓勵高等院校加強食品行業(yè)亟需中高端人才的培養(yǎng)。建立人才梯度儲備制度，支持企業(yè)引進優(yōu)秀人才，鼓勵各地把食品產業(yè)高端和創(chuàng)新人才納入本地區(qū)優(yōu)秀人才引進目錄清單，對引進的高層次人才給予獎勵。加強監(jiān)管隊伍建設，努力打造一支政治素質高、工作作風扎實、專業(yè)知識過硬的職業(yè)化、專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊伍。
（四）充分發(fā)揮行業(yè)組織的積極作用
支持行業(yè)組織承接政府轉移職能，積極發(fā)揮其在政策研究、標準制（修）訂、質量品牌建設、行業(yè)誠信自律和國際合作交流等方面的重要作用。支持行業(yè)組織協(xié)調企業(yè)、科研院所，組織開展科技聯(lián)合攻關，推動食品工業(yè)技術進步。依托行業(yè)組織，建立食品行業(yè)公共信息發(fā)布平臺。發(fā)揮行業(yè)組織在品牌建設中的組織協(xié)調作用，做好優(yōu)秀品牌的宣傳與產品推廣工作。支持行業(yè)組織建立健全誠信自律制度，引導企業(yè)加強誠信體系建設，完善食品質量安全長效機制，保障食品質量安全。
促進食品工業(yè)健康發(fā)展是貫徹落實供給側結構性改革的重要內容，各有關部門應充分認識發(fā)展食品工業(yè)的重要意義，加強協(xié)調配合，完善配套政策措施,營造良好發(fā)展環(huán)境,推動各項任務落實。各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革、工業(yè)和信息化等部門要結合當?shù)貙嶋H，切實抓好組織落實。
國家發(fā)展改革委
工業(yè)和信息化部
2017年1月5日
來源：工信部消費品工業(yè)司
